近日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案提出，要提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。
城市群、都市圈與大城市
城市群一體化是指圍繞著一個或幾個中心城市，相互之間關系比較緊密的一組大中小城市一體化的發展形態。所謂一體化，是指在商品和生產要素在城市間的流通，不受行政邊界的限制。根據我國對統一大市場的要求，不同城市之間的一體化，就要求在市場的準入標準、監管標準等制度方面沒有差異，為商品和生產要素的自由流通，提供制度保障。
在這樣的制度之下，城市群最終達到的狀態就是，城市群內部的大中小城市，以及小城鎮和農村之間，形成以中心城市為核心帶動，向外輻射的城市網絡形態。并且，不同規模的城市之間相互分工，中心城市更多地發展現代服務業，特別是生產型服務業，中心城市的消費服務業也具有強大的規模經濟。而大城市的外圍、近郊，和一些中等城市的產業結構，更加偏向于制造業，并跟中心城市的服務業形成緊密的聯系。中心城市的服務業可以賦能近郊和周邊城市的制造業，形成產業鏈分工。城市群外圍較偏遠的地方，產業更加偏重在農業和旅游，一些自然資源比較豐富的城市，也可能發展資源型產業。
與城市群相比，都市圈的范圍則要小得多。城市群一體化發展的范圍，城市與城市之間的距離可以達到兩三百公里，比如長三角城市群，以上海為起點，距離長三角城市群的邊界甚至能達到四五百公里。
相比之下，都市圈的范圍，更多是一個通勤圈的概念。都市圈的外圍地區跟中心城市之間，經濟聯系的緊密程度要超過城市群。從空間的梯度關系上看，也仍然會呈現出中心城區更加偏向于現代服務業，以及具有規模經濟的消費服務業，外圍會布局一些制造業，再外圍也可能會有農村地區，向中心城市提供生鮮瓜果蔬菜，或生態旅游等產品。此外就是居住功能，在都市圈外圍地區的很多居民，就業地在都市圈中心地帶，每天通勤往返于中心城區與居住地之間。因此，都市圈也可以理解為一個在經濟意義上一體化的大城市，它可能跨越幾個甚至十幾個在行政意義上的城市單位。
總結而言，首先，城市群的范圍遠遠大于都市圈。例如京津冀、長三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一個大城市為核心的一小時通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。
其次，城市群是多中心的，如長三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等幾個大城市帶動周邊發展而來。而都市圈往往是單中心的，例如上海都市圈，上海中心城區是絕對的中心地帶，人口密度和人流向外依次遞減。需要說明的是，這里的單中心，指的是人口密度和人流這一梯度意義上的單中心。如果從功能角度來講，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太倉、嘉興一帶，有的地方發展制造業，有的地方發展金融，有的地方發展高等教育。
第三是通勤的方式和頻率，都市圈范圍內，更多地依賴于軌道交通，特別是地鐵和私家車，來形成日通勤圈。而城市群內部的城市之間，更多依賴于城際鐵路、高鐵和高速公路來通行。這里必須要區分通勤和通行這兩個詞的含義。
最后，從功能角度來講，城市群內部的不同地區，特別是不同大城市之間，產業結構還是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥這幾個城市，都有各自的現代服務業，以及高科技、教育、金融等等。但是，都市圈范圍之內，不同地區的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等現代服務業集中在上海，特別是上海的中心城區，外圍就更多地發展制造業，再往外圍，就發展農業生態旅游等。
健全城市群和都市圈協同發展機制
當前，中國已經發展到了城市群和都市圈一體化發展的階段，必須要求部分經濟功能與行政管轄功能適度分離。需要有一體化的職能，可以從整個城市群或都市圈的層面，來統籌協調一些跨越城市邊界，甚至省級邊界的事項。
例如長三角內部要建設一條跨城市的城際鐵路，如何協調不同城市進行共同投資。再比如，醫保的跨地區結算，社會保障一體化，以及在發展水平接近的大城市之間，進行積分落戶累計互認等。這些一體化舉措，都需要有制度的跨區銜接。
在跨行政邊界協調方面，都市圈面臨的問題更大。理論上說，都市圈內，核心大城市和周邊的中小城市之間，對基礎設施、公共服務的一體化，以及分工和利益共享機制的意愿更為強烈。然而，行政管轄邊界的存在，卻對都市圈同城化發展形成了更大阻礙。同樣是基礎設施建設，城市群之間建設高速公路網和高鐵，可以由國家來統一規劃，一體化障礙沒有那么明顯。但是，如果在都市圈范圍內建一條地鐵，從中心城市延伸到周邊的中小城市，卻涉及到土地制度和公共服務等行政管轄邊界問題。當面臨跨市、甚至跨省的邊界時，如果不能一體化連片發展，就會導致在邊界處形成發展洼地。
先看土地。我們傳統的城市規劃，往往以各自行政管轄邊界為范圍，來進行土地的規劃。但是，都市圈內建設的軌道交通，所穿過的土地，可能是大城市的郊區，可能是農田，甚至是基本農田。那么，未來都市圈的同城化跟當前的土地制度之間形成的矛盾，就會日益凸顯。
再看人口。由于當前的公共服務和社會保障，很大程度上仍然以行政管轄邊界來進行配置，甚至是按照戶籍和非戶籍來配置，尤其是子女教育、公租房、廉租房等服務。隨著未來都市圈的同城化程度提高，住在外圍的一些人口，就業和通勤往往跨越城市行政管轄邊界，甚至是省級行政管轄邊界。在現有配置體系下，這些人在中心城市創造了經濟價值以及稅收，但卻無法享受與之匹配的中心城市的公共服務。因此，需要在都市圈之內，中心城市、中心城區跟郊區和外圍的中小城市之間，形成一體化的發展和利益共享機制。
當前，我們的跨城市和跨省級的協調機制在逐漸建立。例如長三角從上世紀80年代開始，就設有長三角辦公室，如今長三角“三省一市”有越來越多的跨省協調機制。但是，要讓一體化協調機制，在城市群和都市圈范圍之內，更多更好地發揮作用，未來要突破的重點是利益共享機制。
可以借鑒一些國外的先進經驗，如歐盟內部，有一些跨越國家邊界的發展區，國家之間在談好稅收共享機制以后，就可以在跨界的地區成立產業區，來共同發展。此外，還可以根據國內實際情況，進行帶有中國特色的創新機制。比如近些年的飛地經濟，就是這樣一種模式。即將飛地建在中心城市的外圍地區，由中心城市提供技術和產業發展經驗，甚至扶持資金，而建設用地指標由外圍來提供，大家共享稅收。有些占地比較大的飛地，也可以建立在較偏遠的地區。
但是坦率地說，飛地經濟模式并不能完全解決城市群和都市圈一體化面臨的問題。因為，隨著生產要素市場的一體化，大量的經濟和人口向中心城市和以中心城市為核心的都市圈聚集（這是一個客觀趨勢）。與之相應，不同地區之間的經濟規模差距和稅收規模差距就會逐漸擴大。因此，需要建設更多的一體化機制，讓中心城市所產生的經濟增長效應與外圍地區共享。例如，探索在城市群范圍之內進行轉移支付，通過財政方式加大對外圍地區的投入；或通過一體化基金，對外圍地區進行投資，特別是對有當地發展比較優勢的產業進行投資；也可以是相對發達的地區與相對欠發達地區，進行一對一的結對等。
人口集聚與公共服務配套
要看到，人口向以中心城市為中心的都市圈集聚，是一個客觀規律。人口的集中會帶來基礎設施和公共服務的需求。因此，一個總體方針是，要不斷地順應人口的增長趨勢，來優化基礎設施和公共服務的數量、質量、空間布局。
具體到住房，就要增加相應的住房用地，并在此基礎上，進一步優化住房供應的結構。通過增加住房供應的總量，讓商品房的價格不要漲得太快；與此同時，通過增加公共租賃住房的土地供應比重，讓暫時買不了房、收入不夠高的一部分群體，也能夠滿足居住需求。
住房的空間布局上，要考慮到一些就業在城區，但收入并沒有那么高的群體。尤其是消費型服務業領域，如餐飲、外賣快遞、家政服務員和超市的工作人員等等。這就需要在中心城區也適當地布局公租房。不能因為中心城區地價很貴，所以在中心城區開發商品房，而把公租房都布局在郊區，甚至外圍的一些地帶。這可能會導致中心城區的住房供不應求，而較偏遠的地方公租房閑置的現象。實際上，在我們一些大城市的發展中，已經出現了這種我稱之為“空間不匹配”的情況。
其次，公租房的需求主體，主要來自于相對低收入的群體，這其中很有可能就包含了一些外來人口。那么，如何讓公租房，以低收入為標準，覆蓋到外來人口，而不完全按照戶籍身份來提供，這是要不斷地突破的。我們實際上也在突破。但當前更多地是按照行業或者重點企業來進行提供。未來是否可能逐漸過渡到以收入和就業為實施標準，讓家政服務員，外賣小哥等群體（特別是靈活就業者），也能納入住房保障體系。
公共服務的提供，也要逐漸適應常住人口的數量結構和空間布局。一是目前沒有與戶籍等掛鉤的公共服務，如文化體育設施、公共衛生等，這部分比較容易解決，主要是要適應常住人口的增長，而提供增量的公共服務。二是與戶籍掛鉤的，如教育、公租房/廉租房等。這部分主要還是要去適應總人口的增長，逐漸地把公共服務的提供與常住人口掛鉤，而不是根據戶籍掛鉤。三是與房子屬性掛鉤的一些公共服務，比如教育。理想狀態下，長租租戶在享受公共服務方面，應該要能夠逐漸與購房者實現平等待遇。這一點目前仍然任重而道遠。
目前在國家層面，已經非常明確，要讓公共服務的提供按照常住人口來配置。但是還有很多細節，我們期待隨著改革的逐漸深化，能夠慢慢達到理想狀態。
來源：搜狐焦點保定站,
